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关于进一步深化文化体育事业体制改革的建议

作者:zgdadmin

时间:2015-02-09 [ ] 浏览次数:

 

关于进一步深化文化体育事业体制改革的建议

致公党无锡市委

    2005年,无锡在全国率先开展社会事业“管办分离”改革,九年来,推动了社会事业的发展,为政府职能转变开好了头。在新一轮大部制改革中如何坚持和完善“管办分离”,进一步深化体制改革创新,切实转变政府职能,真正达到简政放权目的,释放出强劲的改革红利惠民和促进社会健康发展的课题又摆在攻坚克难的魅力城市面前。

    致公党无锡市委围绕我市已实施的“管办分离”实践进行专题调研,先后邀请市发改委、财政局、卫生局、教育局、体育局、文广新局、市政和园林局以及市医管中心、校管中心、体管中心、市文管中心等职能部门,市文化旅游发展集团、市人民医院、市第二人民医院、市图书馆、无锡旅游商贸高等职业技术学校、市北高中等企业和单位,召开了二次专题座谈会,并赴深圳市文体旅游局、深圳文化体制改革先行区和样本--福田区和深圳市体育运动学校进行考察调研,了解和掌握无锡部分社会事业“管办分离”实践中反映出的问题与困难,具体就进一步深化我市文化体育事业体制改革提出了对策和建议,为推进我市社会事业体制机制进一步创新发展建言献策。

    一、我市社会事业“管办分离”实践进程中反映出的问题:

    无锡自2005年以来在医疗、教育、文化、体育以及园林等社会事业领域陆续推进“政事分开、管办分离”改革,一定程度上推进了社会事业发展和政府职能转变,但在顶层设计、上下协调、整体推进以及职责分离到位等方面还存在着局限和瓶颈。

    1、管理体制不顺,事权划分不清晰。一是“管办分离”不彻底,一定程度变为“管管分离”。局和中心都是政府直接隶属机构,中心也具备一定的行政管理职能,如文管中心对财政全额拨款事业单位如博物馆、图书馆、文化馆具有行政管理职能。从九年来“管办分离”实践来看,事实上在行政管理职能上是一个机构一分为二,局和中心行使行政管理职能的工作方式是并行安排,造成“管”与“办”之间脱节,常常站在各自有利的立场理解政策和文件,部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题还比较突出。甚至影响了一些工作的正常协调与运转,需要通过分管市长牵头方式召开双方协调会、联席会解决问题和困难。二是上下不畅,改革缺乏综合配套。由于无锡“管办分离”在全国率先,与国家、省及其它市“管办合一”不配套,我市各区“管办分离”改革也尚未同步实施,上下不对口导致沟通协调存在问题、应付工作现象存在。仅以会议和文件传达为例,省厅直属单位是局,会议通知和文件直接下发到各市局,由局再做“二传手”将已由中心承担的相关政策职能转至或抄送中心,而因种种原因一些职能转达和执行存在延误甚至无力现象,有令不行、有禁不行和执行不力的问题没有得到很好解决。如向上争取财政支持方面,上级发文件到主管局,中心多数文件是看不到的,不能第一时间了解甚至向上争取项目资金。此外,“管办分离”推进不及时,导致宏观规划、经济手段、资金使用管理等无法统筹管理和执行,对行业整体发展提升有影响。

     2、行政运行成本增加,资金使用绩效不高。一是机构设置回潮,人员负担增多。财政局相关数据显示,“管办分离”9年来,“管”与“办”机构的人员、机构、办公运转经费等纷纷比原来有不少增加。我市一些“管办分离”改革相关单位在调研中纷纷反映,“管办分离”9年来,一些局和中心人员编制不但没有减少,反而又通过借用、挂职等增加人员,目前甚至出现了一个局或中心就已扩充人员至当时整个“管办分离”前的人员总数,与“管办分离”之初人员数比增加了近一倍。而一些局的处室在“管办分离”之初曾大幅精减,但“管办分离”不到两年左右至现在,一些原精减去掉的内设机构又纷纷对应地出来了。二是资金审定界限难区分,使用绩效不高。体育局管马拉松、自行车比赛,体管中心办斯诺克国际大赛,“对体育赛事谁办”,市财政相关人士表示,到现在还没搞清楚。文化方面,中心与局都依托办活动为载体、通过申办项目争取财政资金,开展送文化下乡、创建文化示范区等项目,但这些项目资金核审界限以及系统联接、资源共享等难以区分和协调。此外,市本级财政用于文化体育事业的资金使用绩效不高,且从文化体育事业全局来讲对突发性、全局性考虑欠缺,与其它单位比更多出现追加资金现象。如专项资金,现在要分给局和中心两个部门,由于局与中心行政职能定位、事权划分不清晰,在局层面分配上市本级专项资金分散往区里去,从某种程度上说削弱了市本级财政,毕竟如果资金集中则可促成项目成果更明显。正因这类资金使用效率不高,导致一些公益社会事业水平与周边地区出现差距,如“管办分离”前无锡文化基础不比苏州差,但现在已落后于苏州;无锡体育大型赛事在时间上常常集中在上半年,与昆山相比较,在财力和市场资源上的统筹都有明显的差距。

    3、现代企业制度没有真正运行,文体资源未能有效整合。一是自主权不增反减,改革陷入误区。调研会中,一些在“管办分离”中“政事分离”进行企业化管理的单位纷纷表示,从“管办分离”实践来看,很多时候变成企业有了“两个婆婆”,自主权反而更小;而事业单位组建的理事会,形同虚设,没有真正发挥作用而是变成了联谊会。这些在“管办分离”中去行政职权而转向市场化运作的单位,人权、财权等实际权利没有落实,自主办企成一句空话。二是市场化程度低,发展效益难以呈现。由于“管办分离”后企业市场化程度不高,一些国有经营性文化体育单位转企改制后,企业牌子立起来了,但还没有真正地按现代企业制度运行,市场经营能力不强,企业融资能力较差。尤其是文化体育产业跨地区、跨行业、跨所有制重组还存在一定障碍,文化体育资源还没有得到最有效的整合,还需要进一步提高文化体育产业发展效益,提高文化体育产业规模化、集约化、专业化水平。

    二、对我市进一步深化文化体育事业体制改革的建议:

    社会事业发展水平是城市竞争的主要内容,是城市的“软实力”。无锡在进一步深化体制改革过程中,应按“大部制”改革思路和事业单位深化改革要求,继续创新管理机制,推进、深化“管办分离”,从“管微观”向“管宏观”的现代行政转身,真正完成从“办文化体育”向“管理文化体育”的转变,真正实现简政放权,完善市场体系,激活市场活力。我们建议如下:

    1、创新管理机制,切实精简政府对文化体育事业的管理权限。一是明确划分职能,实现行政管理职能“令出一处”。与行政管理体制改革衔接,要完善文化体育管理体制,明确作为过渡时期应运而生的体管中心和文管中心使命终止,文化局与体育局及文管中心、体管中心的行政管理职能归并一处,成立文化体育管理局,统一行使行政管理职能,统筹发展,负责宏观整体规划、制度政策法规、建设许可服务体系、建立完善技术规范体系、执法监督体系等,对文化体育事业发展进行全社会行业管理。二是转变管理方式,通过设立标准“简政放权”。从集中管理转变为基层管理,权力要逐步下放到区;从多管转变为少管,以管理为主转向行业自律为主,能够由市场和社团组织承接的事项就尽量下放。深圳实施大部制式改革成立文体旅游局后的一系列简政放权措施值得借鉴。以下放审批权为例,1999年深圳仅文化事业类需审批项目就达109项,2009年完成大部制过渡期后减至35项,到现在通过权力下放、解放流程、重心前移,只有9项在市局审批;原来有9个业务处室负责审批,现在只剩下3个并且进一步减化为一个处室统一对外受理审批。据统计,现在深圳文体旅游局每年审批件约6000个,其中95%都由设在各区的窗口受理。以职称及职业评定为例,制订标准,出台《体育社团评估办法》等措施,裁判员、运动员、社会体育指导员等评审逐步委托协会办理,协会等社团只要达到要求就可委托相关审批职能。

    2、构建现代企业制度,大力激发经营性文化体育产业的市场活力。一是创新体制,整合国有资源和资产。一方面建议或可进行资产重组,从整体上盘活文化体育场馆等产业资源,从而使其具有较强的投融资功能和发展后劲。文管中心和体管中心所属有偿公益类事业单位如文化院团、体育场馆等可彻底转为企业,建议由国资委一揽子接收,成立或依托已有公司,按照企业化运作,制订一系列更严格的管理机制和制度,对这些国有资产进行管理和考核。一方面建议或可在我市推动原中心或局所属公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等公共文化体育事业单位尝试推行“法人治理结构”。党的十八届三中全会做出了推进文化体制机制创新的决定,明确提出建立法人治理结构,建议这种改革需与财政、编办、人事和社保等协调配套,真正实现理事会领导下的法人治理结构,实现人权、财权、物权、事权统一。二是创新服务,从“政府办”向“社会办”转变。与社会体制改革衔接,政府以购买服务方式,鼓励多种所有制共存并活跃于文化体育产业市场,努力保障市民文化体育权益。建议制订出台购买资助社团服务管理办法、公共文化体育设施规划和管理、体彩资金管理办法等措施,把政府对公共文化体育的支持通过资助、补贴、委托等方式进行常态化。如对于重大赛事、文化、展览等有一定公益性的活动,政府以购买服务方式给一部分补贴类的扶持,可以以委托形式向社会团体或企业等社会组织购买,“四两拨千金”地尽可能调动社会力量。对于一些纯公益项目则要加大扶持力度甚至基本人员费用等也可以资助。以香港为例,香港群众体育设施布点达到1万多个,市政府补贴达85%,恒温游泳馆费用仅每成人18元港币。此外,在税收等政策方面应向文化体育产业企业倾斜。如企业在利用体育运动场馆开展赛事、会展、演艺等活动需缴纳的营业税,建议参照文化产业政策执行,即按收入的3%缴纳营业税;企业按应税所得率3%至5%核定征收缴纳企业所得税,地税部门应予以确认;考虑到场馆整体的公益性,体育场馆运营企业对体育运动场馆中少量场地租赁亦予减免相关税费。但转向“社会办”不是政府不管了,政府职能部门主要职责是做好招标环节介入、中标公示以及后期绩效管理等服务及监督管理。

    3、建立新型人事和劳务关系,确保文化体育事业机制改革平稳到位。一是通过多种方式,分类实施人员安置措施。对于“中心”现有公务员及参公人员采取“双向选择”机制,自愿放弃公务员及参公身份转岗到企业,由企业优先聘用上岗;不愿意进入企业的,转入相应职能局或对口安置转入同性质事业单位;按相关规定建议可以提高待遇按自愿原则提前退休,如局级领导按年龄年限规定实施离岗退养,正科以及调研员30年以上工龄且达到一定年限可提高一级待遇退休。深圳市通过转岗、提前退休、提高待遇等方式,文化局、体育局、旅游局、文化产业办公室合为文体旅游局后,编制由之前的185个最终核定至仅150个不到,不但没超编还出现空编现象。二是有效精减机构,事业单位转企业改革尽快到位。提高企业社会保障如出台年金制度等,中心所属事业在编在册人员转入企业的,按自愿原则“老人”既可选择按事业标准缴纳社会保险及住房公积金以及退休后以事业身份按规定享受相关待遇,也可选择转入企业拿年金按现代企业制度运行;但今后凡进入企业的新工作人员,一律按现代企业制度要求实现聘用合同制。不愿意转为企业员工并符合条件的可提前退休。在深圳文化体育事业领域,原一些脱胎于深圳文化局、体育局、旅游局的企业通过政府购买服务、市场经营以及通过企业年金等保障形式,员工工资提高2倍左右。

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